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海上無間道─漁業局與農業部角色模糊

Posted by mayashanti5282046 于 十一月 6, 2008

東方專題
淺海漁民系列(3)

周澤南報導

前言

迷戀於道德與價值的灰色地帶,似乎不限於都市青年男女。掌管我國海洋資源與海上執法的漁業局以及為其撐腰的農業部,看來也在「無間道」或「黑白道」的角色扮演中已越陷越深。

在私領域發揮「無間道」本無可厚非,可是在諸如漁產資源的管理等公領域,黑白不分,魚與熊掌兼得的態度不僅與民主體制相抵觸,更是以人民的長遠利益為代價的。

漁民的貧窮問題

inshore fishermen's jetty at Kedah near Kuala Sanglang

inshore fishermen's jetty at Kedah near Kuala Sanglang

大馬得天獨厚的天然資源,讓許多國家羨慕,其中還包括豐盛的海產。全世界大約40%的漁獲來自海產豐盛的亞洲,而大部份的漁獲是來自淺海漁民的貢獻。

根據1982年對亞細安國家的估計,該區域的淺海漁民大約有兩百萬,他們對國家經濟的貢獻估計為32億美元。然而,和大馬淺海漁民的情況大致相同的是,亞細安國家淺海漁民往往都是國內最低收入的一群。

淺海漁民的傳統困境包括低效率的傳統捕魚方式、來自漁販的剝屑、不穩定的收入,以及伴隨貧窮而來的債務問題。近年來,漁產資源的銳減以及種種對淺海漁民不利的政策,已導致該群體的困境雪上加霜。

深諳大馬經濟政策的知名學者林德義博士,將為讀者分析大馬淺海漁民被邊緣化的歷史原因,以及我國漁業政策之制定與執行,如何進一歩將淺海漁民排在主流經濟之外的過程和結果;讓我們能更整體的了解大馬淺海漁民及海產資源所面對的問題。

50年代─戰後的漁業政策
大 馬漁業佔2004年人民總毛額(GDP)的1.73%, 它為89,453名漁民以及21,507魚產養殖業者提供工作機會。林德義透露道:「二戰後,英殖民政府對漁業的關注主要源自對不斷增長的馬來亞人口之食 物短缺之擔心。當時已有漁民陸續引進效率較高的捕魚技術,包括玻璃纖維製的漁網和機械化漁船的引介。」

雖然英殖民政府在交棒的過程中(大馬獨立),對漁業的發展幾乎毫無建樹,但當時的最高專員頗有遠見的指出了未來大馬漁業所必須注意的問題,他說:「必須確保那些現代漁具的使用,不至於對特定捕魚區域的漁產資源構成威脅。」

又提出:「不像陸地,海洋是沒有邊界的;因此海洋資源的管理須要仔細的科學研究和有智慧的治理。」林德義表示:「獨立前夕,英殖民政府委託了一委員會,對漁業情況進行調查,並要求其建議改善漁民收入的方法。」

「委員會建議政府應提供漁船和漁網等經濟援助,讓漁民從剝削關係中脫離。也鼓勵政府成立漁民合作社或漁民協會,讓欲投資的漁民從中貸款。然而,基於不明的原因,該委員會的建議並沒有被後來組成政府的聯盟所採納。」

60年代─漁民合作社的失敗

從1956年至1965年之間,新的聯盟政府執行了兩屆5年大馬計畫。該兩屆計畫原本籌躕滿志的要為淺海漁民提供諸多發展,包括在東西馬廣泛成立漁民合作社,興建渡頭、購置冷凍儲藏設備、提供購買漁網和船隻貸款等。

可是杯水車薪的撥款,加上天女散花的使用方式,導致成效不大。林德義透露:「兩屆大馬計畫給漁業的撥款分別為兩百四十萬與七百二十萬令吉,僅分別佔總開銷的0.24%及0.33%。更嚴重的問題是對淺海漁民缺乏明確的政策,而且缺乏有效的管理結構去監督各項計畫。」

「漁 民合作社的失敗最能反映政府在治理上的無能。例如在1957年至1963年之間,政府為西馬東海岸的一個市場和運輸工會提供了一百四十萬令吉貸款。該工會 由43個漁民協會組成,負責監督貸款的分配和申請等事宜,據說高達16%的東海岸漁民(約2萬1千人)參與了該計畫。」

「管理不當的結果是,只有絕少數的漁民償還了貸款,該工會也於1962年無疾而終。西海岸也於1961年至1966年推行了相似的計畫,政府為7個漁民合作社提供了84萬1千令吉的貸款,結果漁民只償還了13%。」

「漁業局提呈的研究宣稱漁民合作社失敗的原因是漁民缺乏能幹的領導,以及漁民的教育程度低。可是Frederiks(1973)的研究卻顯示,政府部門內缺乏良好的領導才是導致失敗的主因。」

70年代─拖網漁船後患無窮

我們不打算重複拖網漁船引進大馬後,對漁產資源所造成的破壞和影響。拖網的使用導致「過度捕撈」、「草魚」率提高至60%、以及無法達至永續漁業,已經是不必爭論的數據和事實。

可是針對同樣的數據和事實,卻可以有稍微不同的詮釋。相對於林德義博士、葉振林博士、及漁業局海洋學者如Mohd Taupek和Mohd Nasir等,指責拖網的使用是導致漁產銳減之元兇的說法,大馬漁業局和農業部,有比較「抽離」和「灰色」的態度。

例如當本報詢問漁業局總監拿督朱奈迪究竟拖網是不是導致過度捕撈,因而造成漁產銳減的主因時,後者只婉轉的表示道:「現在吋半網尾的課題在勢頭上,我不想火上添油。而且我們(漁業局)正準備和漁民(拖網漁民)安排聯合研究,所以我不想預設成績。希望你理解。」

至於針對是否該禁止拖網使用的爭議,拿督朱奈迪以更婉轉的方式回答道:「不好意思我很忙,我只能提供簡短的答案。淺海漁產資源已被撈捕至達到飽和點,必須將每年的漁獲從目前的一百萬公噸,削減至90萬公噸,才能確保永續漁產。」

「另外,還要改善拖網的『草魚』情況。『草魚』佔了目前拖網總漁獲的60%。」
至於漁業局為何得繼續扮演無間道?可靠的消息透露,來自大港、吉膽島和班台的拖網船主『頭家』們,對漁業局施加壓力。至於『頭家』們背後究竟具有一股怎樣的勢力,「線人」也拒絕透露。

a B type trawler at Sekinchan fishing village

a B type trawler at Sekinchan fishing village

80年代─農業部身份失調

由於對漁業局未能為廣大漁民提供制度上的支援,政府在農業與鄉村發展部之下,於1971年成立了大馬漁業發展理事會(簡稱LKIM),來促使漁業「現代化」。其目標包括將漁業發展成能滿足國內需求,甚至能出口漁獲的工業。

LKIM欲將大馬漁業商業化和工業化的雄心壯志獲得政府的全力配合,這可以從大馬計畫下給予漁業局和該機構的撥款中看出。第一大馬計劃為2千2百萬令吉,第二、三至第四大馬計劃(1981年至1985年)的撥款則分別為4千2百萬,3憶2千3百萬,及4憶3千4百萬令吉。

尤其是第四大馬計劃的撥款,竟佔了整個大馬計畫總撥款的1.1%。林德義表示:「可惜我們無法得知該機構是如何使用該筆大數目的撥款的。而只能從零星的資料中看出這些錢究竟花在那裡。」

「LKIM投資了2千4百萬令吉來購買一批數目龐大的拖網漁船,準備進軍東海岸的深海漁業。在1971年至1980年之間,152叟拖網漁船在該計畫下誕生了,並聲稱其目的是為了提高淺海漁民參與現代漁業的程度。」

「該計畫是不現實的。當時的東海岸漁民大約有3千500人,而只有百多人涉及該計畫。而且參與的漁民是在完全不透明的情況下被選中的。LKIM也展開和外國聯營深海捕魚的計畫,因此將大批撥款花費在興建遠航漁船的港口設施上。」
90年代─大馬漁業何去何從?
除了拖網漁船帶來漁產銳減的威脅,淺海漁民還廣泛面臨港口設施不足、缺乏柴油津貼、執照不獲批准或更新、海洋污染等問題。LKIM和漁業局這兩個原本應該照顧淺海漁民福利的機構,最終卻演變成負責開發深海捕魚事業的政府單位,棄淺海漁民的福利於不顧。

因此檳城淺海漁民福利協會主席哈芝賽益丁透露,淺海漁民戲稱LKIM為(Lembaga Kasi Ikan Mati),直譯就是「讓魚兒死光光的理事會」,充份反映了漁民對該機構的不信任。

哈芝賽益丁說:「LKIM不去研究40年來魚類銳減的原因,不去關注50多種海洋魚類滅絕的嚴重性,反而投資拖網漁船,發展破壞漁產資源的技術,讓我們淺海漁民真的不知道政府究竟是在幹甚麼的。」

林德義博士也表達了他對LKIM的角色模糊之擔憂,他說:「LKIM不僅和漁業局的角色分工不清不楚,其投資於拖網漁船的做法更是直接抵觸了淺海漁民的利益。」

政黨不宜逃離政治,政府部門逃離立場之風也不可長。
淺海漁民的參與權

林德義認為許多由漁業局和大馬漁業發展理事會(LKIM)主催的計畫,之所以未真正惠及廣大的淺海漁民,是因為其決策都是由上而下的,缺乏漁民本身的全權代表和參與。

他說:「如果各類計畫要惠計漁民,應該採取由下而上的決策,讓漁民自己決定他們需要甚麼。而且必須提供漁民關於漁產資源情況的資訊,以及他們的生計將如何受影響。」

「漁業局等也需要位漁民提供其他可以增加漁民收入的工作機會之資訊,及方便漁民的簡化申請程序。其實我在20多年前已建議政府成立由漁民、學者、公民社會團體等共同組成的委員會,來協助由下而上的決策,得以進行。」

「可是最大的阻力不是漁民本身缺乏意願,而是來自既得利益者,包括那些從由上而下的不透明官僚決策中,真正獲利的人士。」
消費人的知情權

作為21世紀的消費者/人民,難得糊塗還真不容易。吃豬肉得擔心長肉劑,吃雞肉害怕賀爾蒙,所以海洋魚類一直以來是最健康又便宜的蛋白質來源。可是漁業局總監說,若現在的捕魚方式繼續下去,2048年就沒有海洋魚類可食用了。

所以作為消費人,我們的權益是要政府確保人民長期有便宜及健康的肉類可以吃。至於如何長期,則得靠永續的漁產資源管理,支持取消或暫緩吋半網尾,只是短視的應急之舉。

消費者才是國家漁產資源的真正擁有者,而漁民(不論是淺海漁民還是深海漁民)則不過是捕魚的專業人士。所以消費人有權要求透明的漁業政策,甚至參與漁業決策的過程。

harvest by trawlers

harvest by trawlers

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